小国被逼签不平等协议, 大国抢着囤矿! 关键矿产的掠夺战, 已经打响

欧盟正着手对其资源安全方针进行重大调整，计划启动一项关键矿产战略储备计划。

在当前地缘政治局势愈发紧张、各类风险不断积聚的背景下，这一由《金融时报》率先披露的新储备战略，彰显出布鲁塞尔方面有意降低在关键原材料及零部件供应上的脆弱性——这些材料包括稀土、锂和永磁体等，对于清洁能源技术、数字基础设施以及国防应用而言至关重要。

尽管欧盟并非首个采取此类措施的经济体，日本、韩国和美国早已长期维持国家层面的储备，但欧盟的这一举措仍凸显出关键矿产供应链正朝着更广泛的“证券化”方向发展。不过，储备虽能提供短期的供应弹性，却在很大程度上反映了对全球共性挑战的单边应对思路。

若缺乏更有力的多边合作，这类战略可能会加剧资源竞争，进而破坏为确保公平公正获取全球能源转型所需材料而付出的努力。

上个月，美国与中国签署的新贸易协定似乎缓解了双方在稀土出口问题上的紧张关系，但这一外交突破仅能暂时缓和日益动荡的市场局势。

更深层次的结构性挑战已然显现：关键原材料价值链缺乏强有力的国际治理与协调机制。

今年4月的事件便凸显了这一问题——美国总统唐纳德・特朗普向乌克兰施压，迫使后者签署关键矿产协议，允许美国获取乌克兰的矿产资源，以此作为继续提供军事支持的条件。此外，特朗普还多次挑衅性宣称有意收购格陵兰岛（“我们非常需要格陵兰岛”），甚至不排除动用军事力量，部分动机便是格陵兰岛拥有丰富的未开发矿产资源。

这些事件揭示出关键原材料可能被用作地缘政治筹码的风险正不断上升，较小国家或资源丰富的国家面临着签订不对称或掠夺性双边协议的压力，而这类协议可能损害其主权和长期发展目标。为解决这些问题，国际社会亟需建立可靠的制度框架，以管理各国及供应链面临的风险、提高透明度，并确保资源的公平获取与利益共享。否则，此类地缘政治冲突点可能会以更频繁、更具风险的形式反复出现。

目前，全球范围内尚无专门协调原材料治理的机构，尽管原材料的系统重要性正日益提升。根据联合国环境规划署设立的国际资源小组（由科学家和政策专家组成）的数据，自1970年以来，全球资源开采和使用量增长了两倍多；到2060年，资源开采量可能较2020年水平再上升60%，这将进一步加剧环境破坏、气候变化和地缘政治风险。

这种明显的治理缺口所带来的风险包括：各国围绕资源的紧张关系升级、全球南方国家遭受剥削，以及在缺乏统一标准的情况下，矿产勘探活动可能对环境造成负面影响。此外，全球对关键原材料的竞争加剧，还助长了各国的囤积行为。多个国家不协调的囤积将引发全球范围内的资源囤积竞赛，导致市场扭曲和价格上涨，同时可能加剧国家间的不信任，引发报复性政策（如实施出口限制或禁令），并推动资源外交向零和博弈倾斜。

为应对这些挑战，新的想法和举措不断涌现。联合国大学最近提出成立“全球矿产信托基金”，建立关键矿产的集体储存机制，并在各国间进行协调与公平分配；哥伦比亚则呼吁制定一项全球矿产条约，其推动力源于打击非法采金及其对人类健康和环境的破坏性影响。这些都是朝着解决全球经济中最棘手领域之一迈出的大胆步伐，但在国际层面谈判此类条约面临重大挑战。

首先，需要在12月举行的联合国环境大会第七届会议（联合国最高环境决策机构会议）上通过相关决议。确保成员国达成协议以启动正式谈判，本身就是一道政治和程序障碍，尤其是考虑到各国在资源主权、贸易和发展优先事项上的利益分歧。即便决议获得通过，条约谈判过程也可能持续数年，涉及对定义、范围、执行机制和融资等问题的长期讨论——这与其他多边环境协定的复杂路径如出一辙。

另一种选择可能是更灵活、更直接的举措：建立一个国际物资机构，初期可由多个国家联盟组成，成员或许以中等强国为主，而非大国。

在国际资源专家组联合主席的推动下，越来越多的国际组织（包括世界可持续发展工商理事会、罗马俱乐部和世界自然基金会）和专家发出全球行动呼吁，主张通过设立此类机构改善全球材料管理与治理。

如今，国际能源署（IEA）也加入了这一呼吁，强调在关键矿产问题上加强合作的必要性。IEA在5月发布的最新《全球关键矿产展望》中警告，随着市场集中度上升而非多元化，矿产供应链中断的风险正不断增加。

尽管拜登政府和欧盟致力于建设炼油和加工能力，并已根据《关键原材料法案》等项目投入数十亿美元，但在炼油和加工领域，市场集中化趋势尤为明显。

2020年至2024年间，近90%的精炼供应增长来自少数几家主导供应商：印度尼西亚在镍加工领域领先，中国在钴、石墨、稀土领域占据主导地位，且与刚果民主共和国共同主导铜的精炼。目前，前三大炼油国的平均市场份额已达86%，高于2020年的82%。

国际材料机构可发挥多项关键作用：从基础层面看，它将提供关于全球材料流动、储量、市场趋势、价格及回收率的权威数据；促进在可持续开采、循环经济一体化和公平利益分享等问题上的政策协调；为矿产协议提供争端解决和谈判支持（正如近期美国与乌克兰、美国与刚果的案例所显示的需求）；

同时，能力建设也将是核心职能，帮助资源丰富的国家增强谈判能力。

此外，该机构的全球数据中心将涵盖实现气候和可持续发展目标所需的所有材料，尤其关注关键矿产，以此提高全球供应链的透明度，并追踪其环境和社会影响。

除提供数据外，机构还将通过推动提高采矿、能源和建筑等关键行业的材料效率与循环性，促进可持续材料利用和循环经济原则；通过利益共享、公平合同及环境、社会和治理标准，支持加强公平与问责制。

最终，通过加强全球合作与政策协调，避免各自为政和资源民族主义的蔓延。